位于浙江省温州市鳌江之畔的龙港镇，曾因农民自费造城名扬海内外，被誉为“中国第一座农民城”。2019年8月，这个镇获批直接升格为县级市，成为全国首个“镇改市”。

三年多来，龙港大胆创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，不断积累可复制可推广的经验。与此同时，龙港在发展过程中面临“一对多”“职能重叠”“人少事多”等现实困境，仍需要通过不断深化改革，写好“后半篇文章”。

为什么是龙港？

改革开放后，我国一批特色鲜明的特大镇逐渐形成，它们虽然是“镇”，却常常拥有着“县级”的人口总量和“市级”的经济体量，形成了独特的“特大镇现象”。

这些特大镇综合实力突出，部分已经超过中等城市的发展水平，龙港镇便是其中之一。

1994年，建镇10年的龙港，从5个小渔村发展成有13.5万户籍人口的特大镇，当时综合经济实力在全国亿元镇中排名第17位。但是，“小马拉大车”的体制机制问题也凸显出来。

在用地指标、信贷规模和项目审批等方面，龙港都受到“乡镇衣帽”的限制。镇政府的权责配置与当地经济社会发展需求之间的矛盾，束缚了龙港发展的活力和潜力。

1995年，国家发改委等11个部门联合发文，首次在全国实施“小城镇综合改革试点”，以龙港为首的57个城镇被列入试点，龙港不仅在多个领域被赋予县级经济管理权限，还建立了浙江省第一个镇级金库。

然而，面对不断聚集的人口和扩张的城镇规模，通过授权和委托方式推进的“强镇扩权”改革，不断出现权力“放了又被收回”的现象。

一些专家认为，这种以“授权”和“委托”方式实现县级权力下放，来摆脱体制羁绊的做法，与规范的立法授权相比，往往容易陷入权力收放循环的怪圈。特大镇要获得更大自主权，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来。

转机发生在2014年底。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

2014年底，龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点，为推进特大镇有序设市，探索路径、模式，破解我国特大镇“小马拉大车”困局。

此时，已拥有38万常住人口的龙港，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，开始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人员之路的特大镇设市改革，再写创新史，取得实质性进展。2019年8月，龙港撤镇设县级市获得国务院批准，同年9月，龙港市正式挂牌成立。

“镇改市”在承压中前行

作为特大镇转型设市的“国家试验田”，龙港改革注定引人注目。

设市以来，龙港在机构编制数比全省县市区明显偏少的情况下，实现有效承接100%的县级权限事项，走出了一条“大部制、扁平化”运转的新路子。

“机构最精、层级最少、职能最优、成本最低、效能最高、责权利相统一”是龙港追求的改革目标。记者调查发现，龙港设市以来改革的主要成效体现在机构最大限度精简，通过制度重塑、机制创新和数字赋能，实现党政机关行政编制不增加，县级部门力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架构。

在制度重塑上，龙港按照“党政机构合一、职能相近部门合并、打破上下对口”的原则，从城市管理、企业发展、市民服务三方面寻找改革突破点。原来12个镇内设机构、11个事业单位、18个县派驻机构共41个部门，被整合为15个党政大部门。同时，综合设置6个直属事业机构，不设乡镇、街道，推进“小政府大服务”体系构建。

设立的龙港市经济发展局，把发改委、经信、科技、金融、商务、统计等8个部门的97个处室的职能与任务，进行分解与归类，构建龙港的综合规划模块、重大投资模块、产业服务与人才发展模块、研发创新模块等11个科室模块。

事实上，这个局只有20名行政编制和32名事业编制，但通过“模块化”架构重塑、职责重塑，承担起具有“大经济”概念的工作职能。

为了构建“小政府大服务”工作格局，龙港通过创新机制、数字赋能，打造了全域性“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”的新型政务服务模式，促进了“市管社区”的扁平化改革。

龙港大部制新型组织架构和管理体制，尽管在磨合后运转较为平顺，但在“条条对口”“左右对齐”的现行政府管理体制下，还是碰到不少问题，例如机构设置与履职要求还难以有效匹配，多元共治面临挑战，权力与运行如何监督等问题。

龙港15个党政大部门虽然涵盖了城市运行管理的方方面面，但在“下改上未动”的情况下，一个大部门要对应上级多个部门的各种职能，承担的压力倍增，新旧体制衔接矛盾较为突出。

业内人士认为，龙港撤镇设市是个全新的事物，肩负着为全国改革探路重大使命。龙港要形成可复制可推广的成果，仍需深化改革。

如何写好“后半篇文章”

记者注意到，浙江省富阳市早些年探索的“专委会”模式，从另一个角度探路基层大部制改革。

2007年，富阳市（现为杭州市富阳区）“专委会”大部制试验引发关注。这项被评为“浙江省首届党政工作创新典范”的管理模式，是在“上未动”的情况下，审视县域发展的内在规律，把各部门中的相同相近职能整合归类，设立决策、执行、监督三类共13个“专委会”。各“专委会”由副市长担任主任，都有一个牵头责任部门，并明确职能相关的组成部门。

“专委会”模式着力破解县级机构职能交叉、权责脱节、权力部门化等问题，打破了传统的市长间的分工归属，起到了统揽协调形成合力的作用。

以富阳城乡统筹委员会为例，农业、林业、水利、建设、国土等20个涉农职能部门的惠农政策、重大项目统归“专委会”管理。一名分管农口的副市长担任“专委会”主任，实行统揽协调“大三农”的系列问题。

当时在富阳洞桥镇小坞村，72户村民居住在山边一条小溪两旁，因小流域常有地质灾害，需要整村搬迁移民新村。但是，由于地质灾害归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农户移民住房补助又归建设局管。在传统的管理模式下，一个分管农业的副市长需要跨分管部门协调和督促，难度可想而知。

城乡统筹委员会成立后，分管副市长统揽此事，不仅牵头部门与其他相关部门协调顺手，而且相关部门的政策资金也能整合使用，使得整村搬迁落实新村建设很快得到解决。

记者调查发现，龙港与富阳两地大部制改革各有异同。龙港是以相近职能部门合并的方式实现大部制改革，如龙港市社会事业局，是由9个与民生相关部门组合而成，承接来自温州市9个相关部门的工作职能。富阳的大部制特点是“不动体制动机制，不变职能强功能”，按照职能有机统一的路径，把县域内各部门的相同相近职能梳理出来，整合归类，创设具有指挥协调力量的各“专委会”。富阳“专委会”模式，对破解目前困扰龙港的“一对多”“职能重叠”“人少事多”等难题，具有一定的参考价值。

中国城市和小城镇改革发展中心专家认为，龙港撤镇设市既是新型城镇化改革的重要探索，也是基层行政管理体制改革的一次大胆尝试，对破解我国“特大镇现象”困局、构建“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新生城市治理体系，具有重要示范意义和参考价值。龙港设市以来改革取得了明显成效，但也出现了一些制度摩擦和转型阵痛，需要持续深化改革、不断完善制度来破解。比如，建议支持在龙港市先行探索省级综合授权改革，以及在上级政府对龙港的考核问题上，怎样落实“非必要不考核”等，需要得到更好的重视和解决。

因改革而生、因改革而兴的龙港，一路发展壮大，得益于从中央到地方各级党委政府一直支持龙港大胆创新。目前，龙港“后半篇文章”面临的一些问题和困境，还需要继续支持鼓励龙港大胆创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，提供可复制可推广的经验。(记者 谢云挺)